都市圈，一般是以一个中心城市为核心、与周边密集并有着密切经济社会联系的城镇群体共同构成的城市功能地域。目前，国家层面正在陆续出台都市圈发展规划。在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指引下，2021年2月，国家发改委正式批复《南京都市圈发展规划》，并由江苏省人民政府、安徽省人民政府联合印发；2022年9月，《上海大都市圈空间协同规划》公开发布。都市圈规划如何顺利、有效地实施，如何推进都市圈的一体化乃至同城化的分工合作实现更大收益、更高质量的发展，这是备受关注和讨论的命题。
在研究中，我们发现都市圈建设和推进过程存在两种力量的推拉作用，借鉴向心力和离心力的概念，可以称为向圈力和离圈力，这两种力正是都市圈发展质量和成效的关键所在。
向圈力
向圈力，顾名思义，就是向都市圈中心城市积极靠拢和促进中心与周边、周边与周边合作的力量。从都市圈内各个城市的行动者自身角度来说，历史关系和紧密的经济社会联系是各个城市圈在一起的根基和合作基础；共同利益与目标，比如通过集体行动获得的机会、对共同问题或威胁的认知、共同的地方感等等，可以促使各个城市抱团；维持合作关系的创新治理结构，比如有领头羊的城市、龙头型的企业及企业家、比较配合的周边城市、有效的合作流程与机制及其管理，这些内部力都有利于可持续推动都市圈内部合作。从环境和背景来看，全球化及区域化发展的红利机会、上级政府或其他机构给予的资源和激励措施、公众兴趣及压力等也是促成合作的外部动力。长三角已经先后公布规划的两个都市圈：南京都市圈和上海大都市圈，均具有很强的向圈力。两个都市圈都有着密切的经济社会联系。南京都市圈历史上就处于江淮文化地域共同体，语言基本相通，在上世纪80年代就开始成立沿江联盟，充分依托南京长江流域枢纽港口和中心城市资源共同推动沿江开发，之后又提出南京都市圈作为承东启西的重要节点，带动长三角向西辐射、促进区域协调发展的共同目标。上海大都市圈内的城市有着更为密切和不可或缺的经济社会联系，同属吴文化区，从“星期日工程师”的上海城市能量辐射到利用上海全球城市平台的资源配置，面对全球化和区域竞争，各地也有着提升发展竞争力和优化资源配置的共同目标，公众也有更多期盼和支持。从合作关系创新治理结构方面看，两个都市圈都有领头城市和龙头企业，其中上海的龙头作用更大；从合作机制和流程看，南京都市圈已经有了比较完善的运作机制，包括南京都市圈峰会、都市圈建设办公室、17个专委会等。
离圈力
离圈力，是向圈力的反作用力，包括促使周边各城市背离中心城市及都市圈共同利益的认知与行为。这是都市圈行动者自身相关的内部力，首先，最主要是都市圈内的各个城市有着各自利益，加上不同的传统与规范，地方就会打起各自的“小九九”。协调不同利益之间的冲突，需要在避免逆向选择和道德风险中强化沟通和利益平衡，无形中将增加合作的交易成本。其次，资源也是一个约束条件，从水资源、土地资源等自然要素，到资本、技术、人才等发展要素，城市之间均存在着短缺和竞争的关系。此外，渴望自主决策和不愿意被控制的心理，也有可能影响和阻滞都市圈之间的合作，成为离心离圈的作用力量。南京都市圈和上海大都市圈向圈力都很强，虽然目前来看，绝大部分城市独立发展机会不大，尚不构成离圈的可能，但离圈力仍不容忽视。在区域主义和行政体系的分权制及各地考核竞争关系中，各地均有各自发展的冲动和利益，资源争夺往往竞争大于合作，特别是产业及创新方向同构日益严重的状况下，竞争就更为激烈，这也是都市圈一体化和同城化面临的巨大挑战。比如饮用水资源，上海和南京中心城市的饮用水大部分来自长江，客观上对都市圈沿江城市的发展具有限制的压力，在咸潮威胁下，很容易造成都市圈环太湖沿线城市水资源和水生态环境的压力及冲突；土地资源方面，各地建设用地指标的短缺和保护基本农田及自然保护地的压力均较大，异地建设用地和基本农田指标的协同更是难上加难。产业上，这种竞争关系尤为明显。“十四五”期间很多城市都把产业发展的目光集中在新材料、新能源、数字经济、现代物流、现代金融、文化旅游、生物医药等领域，各县级市和县城盯住新材料、新能源、现代物流、科技服务、节能环保等领域。此外，公众的态度也可能随着同城化和一体化的实施效果发生变化。如果缺乏有效的成本共担、利益共享机制，缺乏都市圈中心城市勇于担当奉献的状态，就会存在着离圈的潜在风险。总之，都市圈的一体化乃至同城化进程取决于各城市之间的合力，这无疑是都市圈发展质量和成效的关键所在。对于每个共同地域综合体而言，各自心中的“小九九”以及地方利益无疑也是根深蒂固的存在，这是对合力的一种反作用力。在某种程度上，都市圈规划的实施成功与否取决于如何对待和处理反作用，构建成本共担、利益共享的合作机制，推动优势中心城市勇于担当的精神，探索自上而下的政策和资源激励机制等，这都是需要不断深化的工作。（作者为长三角一体化发展决策咨询专家、苏科创新战略研究院理事长）
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来源：作者：陈雯
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